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维护农民土地财产探索土地制度改革- 在土地制度改革的创新探索方面...

摘要: 在土地制度改革的创新探索方面,广东再一次先行先试。近日,广东省法制办正式就《广东省农村宅基地管理办法》(送审稿,截至到9月4日)公开征求意见。据该送审...

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在土地制度改革的创新探索方面,广东再一次先行先试。近日,广东省法制办正式就《广东省农村宅基地管理办法》(送审稿,截至到9月4日)公开征求意见。据该送审稿称,符合相关条件的农村集体经济组织成员,报乡镇人民政府或街道办事处同意,可以购买本镇区域范围内农村集体经济组织成员的房屋,并取得相应的宅基地使用权。这一规定得到相关媒体和专家的肯定。

笔者认为,这即将开闸的宅基地“有范围、有条件”转让,符合发展需要,符合人民愿望,必将推进土地制度改革又向前迈出一步。切实维护农民土地财产权益,需要实事求是,解放思想,需要锐意改革。

土地制度涉及农民的利益,涉及国家稳定和发展大局。建立好、实行好土地制度不仅是保障农业发展的基础,也是治国安邦的根基。我国土地管理法及相关法律法规,确立了宅基地集体所有、村民使用、审批取得、一户一宅、面积法定、权利登记、不得流转等基本制度,为农村宅基地管理提供了基本的法律依据。然而,长期以来农村宅基地存在的大量问题说明,现行管理制度已经难以适应新形势,需要进行必要的改革。

农村宅基地管理中存在哪些问题呢?正如中国社科院发布的《中国城乡统筹发展报告(蓝皮书)》所指出的,现阶段我国法律对农民的土地(包括承包的土地和宅基地)的权利保护实际上不明晰、不到位,农村产权制度改革势在必行,尤其是宅基地管理制度更需要改革。蓝皮书指出,宅基地和宅基地上建成的农民住房,理应是农民的重要财产,应当鼓励支持各地探索宅基地和农民住宅流转和抵押的办法,保护和实现农民对宅基地和农民住宅的应有权益。

近年来,全国各地都有推进土地制度改革的呼声和尝试。宅基地流转是广东在土地制度改革中先行一步的有益尝试。早在2007年2月,广东省国土资源厅就已草拟了“关于加强农村宅基地管理的通知”上报审批,其中明确了农民合法的宅基地可上市流转,各地要按规定对现有的农村宅基地和农民住宅完善确权和登记发证手续。今年3月7日,《广东省城镇化发展“十二五”规划》正式出炉。《规划》明确提出,“完善农村宅基地和承包土地处置、城乡社会保险制度衔接等方面的具体配套政策,建立转户农民权益保障机制,允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益,解除农村劳动力进城落户的后顾之忧。”

《广东省农村宅基地管理办法》(送审稿)第十七条,对上述意见中的宅基地流转作出了规定:鼓励农村集体经济组织成员出售依法取得的一户一宅之外的农村房屋,房屋所在的宅基地使用权相应转让。符合第十条宅基地“一户一宅”申请条件的农村集体经济组织成员,报(乡)镇人民政府(街道办事处)同意,可以购买本镇区域范围内农村集体经济组织成员的房屋,并取得相应的宅基地使用权。该《办法》仍然严禁城镇居民购买农村宅基地及其地上房屋、附着物。

我们可以探讨这一办法的实践运行。宅基地使用权在这里被赋予了有限的流通性,在实践中仍然会有种种不利于促进发展的情形产生。

首先,根据规定,宅基地使用权的受让人只能是本乡镇集体内符合宅基地使用权分配条件的农户,其形成的流通价值最大化的可能性仍然很小,而产生纠纷的可能性却很大:假定集体经济组织在某一特定时段无宅基地供分配,某农户因而购买了本乡镇内他人的宅基地,但如果集体后来又因具备条件可以分配宅基地,而且分配宅基地给他人了,该农户显然会倍感不公;如果为公平起见,再给其分配宅基地,则违反了一户只能拥有一处宅基地的规定,而且其可能以自己有了宅基地为由主张解除原先的转让合同,从而徒增纠纷。

其次,在土地承包经营权可以自由流转,异地承包较为普遍的情况下,对宅基地使用权的流转放开到本乡镇范围,对促进土地流转有促进意义,但正面影响很有限。仍然会使该乡镇外的承包人难以在承包地定居,在法律上增加了异地承包的成本。

农村土地制度改革涉及宅基地、集体经济用地、承包地等,但相对来说,宅基地是一个较容易突破的口子。如果这项改革能顺利推进,其他一些改革措施相信也会逐步地出台。我国的物权法对国有和集体两种产权制度给予同等保护,农民对宅基地的用益物权和担保物权,也应当受到同等保护。在我国目前的情况下,授权行政法规或者地方性法规根据具体情况来处理各地宅基地流转事宜,能够给各地更多改革的空间,或许更为妥当。

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